“这两年疫情影响下旅游景区经营困难，景区迭代建设就靠旅游专项债了。”一位基层旅游国企总经理匿名令狐冲（化名）对新旅界（LvJieMedia）表示，中央政府为缓解新冠疫情带来的经济下行压力，通过发行专项债投资基础设施建设，以带动实体经济上下游发展稳定GDP增长。该类债券以地方财政信用为担保，主要为政府投资类项目可以申请使用，民营企业不符合专项债券申报主体要求。2020、2021这两年该公司已经申请到近五亿元专项债投资景区工程建设，2022也已有数个专项债审批下来。
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就在前不久，全国人大代表、无锡灵山集团董事长、拈花湾文旅董事长吴国平仍在建议，政府对重点旅游企业提供资金成本较低的专项旅游债，鼓励其找准市场定位、创新旅游产品、创新盈利模式，实现自身的转型迭代。《“十四五”旅游业发展规划》亦明确，财政部要通过现有资金渠道，支持加强旅游公共服务设施建设、旅游公益宣传推广等工作，将符合条件的旅游基础设施建设项目纳入地方政府债券支持范围，推进旅游领域政府和社会资本合作。
新冠疫情防控到第三年，家底再厚的旅企也开始捉襟见肘。被寄予厚望的旅游专项债这两年有多少已投向市场？该类专项债的审批正在发生怎样的变化，增速为何放缓？文旅专项债可能有哪些负面效应？
地方政府专项债有多大比例投向文旅？
公开信息显示，2021年地方政府新增专项债券额度为3.65万亿元（实际发行约3.59万亿元）；今年两会之后的3月政府工作报告提出，2022年拟安排地方政府新增专项债券额度为3.65万亿元。2022年专项债主要投向什么领域？其中有多大比例投向文旅板块？
地方政府专项债主要是用于有一定收益的公益性项目，如能较好实现融资与收益相互平衡，就能够在拉动经济增长的同时，降低债务风险。财政部副部长许宏才强调，今年年专项债券发行要把握好三个字：早、准、快。2022年专项债重点方向包括九大方面：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业（其中涵盖文化旅游）、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程。
1月底，河南省成功发行2022年全国首单地方政府专项债券382.01亿元，文旅板块分羹不少；近日云南省人民政府办公厅印发的《关于精准做好疫情防控加快旅游业恢复发展的若干政策措施》指出，积极争取和安排各级财政预算内投资、地方政府专项债券资金100亿元以上支持文旅项目建设。
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“其实地方政府专项债在每个行业的发行金额并没有那么严格的比例，这取决于37个专项债发行主体（34个省级行政区+宁波、青岛、大连3个计划经济单列市）的项目储备情况。”泓创智胜合伙人荆泽峰对新旅界分享他们统计的数据显示，文旅专项债2020年发行约1200亿元，2021年发行约1167亿元，占约占当年新增专项债券发行额的3-4%。泓创智胜是一家专注于地方政府债券研究与服务的咨询公司，荆泽峰曾参与多个省市的2021及2022年专项债申报项目梳理、专项债方案编制，曾负责全国第一支旅游扶贫专项债方案的编制。
根据泓创智胜专项债券信息网数据统计显示，2021年文旅专项债共发行1294个批次，1037个文旅项目获批，平均每个项目发行金额1.3亿元，发行期限为17.7年，其中10年期的平均发行利率为3.19%。另据《清华金融评论》统计显示，2018-2020年发行明确投向文化及旅游政府专项债的地区主要集中在四川省、江西省、海南省、云南省。其中四川省发行规模占比达54%，江西省发行规模占比达18%，海南省与云南省发行规模占比均为9%。
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怎么理解文旅专项债的收益性和公益性？四川宣汉县巴山大峡谷旅游开发有限公司党委书记、董事长李志春表示，专项债券为解决了社会资本“少动力不想投”“少空间无处投”“少信心不敢投”的问题。该公司于2018年成功发行全国首只旅游扶贫专项债券，在2018-2021年间共发行九个批次、累计发行专项债券16亿元。中央电视台曾报道宣汉的创新扶贫模式：巴山大峡谷文旅扶贫景区按照国家5A级标准建成后直接带动10万多贫困人口增收脱贫，辐射带动周边46万余人增收，累计接待人次达300多万。
成都天府旅游产业投资集团有限责任公司副总经理高磊对新旅界指出，目前以旅游纾困、乡村振兴等为名目的专项债比较多，以地方政府信用为背书，在公开交易市场颇受投资者欢迎，这种低成本资金可有效解决旅游项目运营难以覆盖资金成本的压力，同时专项债可覆盖规划、设计、咨询、建设等方面内容，能有效带动文旅产业链企业恢复。
为什么文旅专项债可能越发越少？
2022年文旅专项债是否能达千亿元规模？荆泽峰表示，增速明显放缓，或可保持与去年差不多规模。
的确，伴随着过去两年的高速增长，市面上符合专项债要求的文旅项目越来越少。公开资料显示，能申请文旅专项债的项目要求不低，有硬性条件：有一定收益的公益性项目；必须是政府投资项目，申请主体必须是职能部门或国有企业；项目收入可以覆盖债券本息、且覆盖倍数不低于1.1倍；不超过总投资的80%（符合政府投资项目的最低资本金比例要求）。
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再者，从2021年开始中央到地方对地方政府专项债券项目申报的成熟度、投向要求管得越来越严，其中发行人评估、资金投向及融资规模与项目收益相平衡尤是关注重点。国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬表示，地方政府要进一步加强项目策划和储备，提高项目库的“容量”和“质量”，强化项目与资金之间的匹配程度，保证项目建成后能有一定的收益和现金流。
早在去年9月财政部曾发文，对于地方政府专项债明确中央政府实行不救助原则，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。而在文旅领域，同样要规避专项债券的禁止性内容，严禁将专项债用于各类楼堂馆所、形象工程、政绩工程、主题公园、城市景观提升、城市大型雕塑、文化庆典、主题论坛等等。
据业内人士透露，过去几年的确有不少为申请专项债而硬包装出来的文旅项目。“本来没有需求，硬包装出一个项目来申报，资金挪用到别处，前期规划和实际建设不一致。”
自2020年提前批开始，专项债券项目审核趋严，“借、用、管、还”的全生命周期管理逐步落实到位。“非常严，项目策划包装好后，要做可研，做立项报告，先报市、省批，最后到国家部委审批。”令狐冲坦承，“我们都清楚，这是中央专项债资金，将执行严格的审计，不敢搞变通，不敢打擦边球。”
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浙江省财政厅厅长尹学群表示，浙江成立省级专项债券工作专班，主动靠前谋划新增专项债券项目储备，指导市县将债券项目前期准备工作做实、做细、做充分，着力提高债券项目储备质量。聘请财务、法律、券商等相关领域的专家组建工作专家库，对拟发行专项债券项目的融资与收益自求平衡方案、第三方独立专业机构出具的财务评估报告书、法律意见书进行审核，着力提高债券资金使用效益。
今年的专项债预算报告提出，强化日常监督管理，对专项债券项目实行穿透式监测，开展全生命周期绩效管理，常态化组织财政部各地监管局开展专项债券使用管理情况核查，严格落实专项债券资金处理处罚机制等。试问，已经发行的文旅专项债的偿债风险如何？
对此，荆泽峰表示，目前专项债券主流偿债方式是按年/半年付息、到期一次性还本，所以在专项债券到期之前，申请单位面临的主要是付息、本金偿付的压力主要在专项债券到期时。据其推算，今年文旅专项债有50多亿本金需要偿还，集中于江苏、山西和山东等省；2030年会进入偿债高峰期，当年有400亿本金要偿还。
在荆泽峰看来，基本没有偿债风险，一是因为37个发行主体才是专项债券的到真正偿付主体；二是申报时每个项目都进行了严格的项目收益与融资平衡测算；三是根据专项债券全生命周期管理要求，专项债券项目形成的收入未来要纳入政府性基金预算管理，一旦项目无法偿还本息，上级财政有权直接在预算资金中将该笔需偿付本息直接扣除。
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“文旅项目本身投资大，盈利周期长，与一般性基础设施建设盈利能力相比较弱。”令狐冲并不担心偿付风险，“以地方政府的财政能力基本能够覆盖，比银行融资风险小得多。”
但令狐冲担心的是，一旦发现文旅项目专项债券发行后，大家就一哄而上。地方政府官员往往好大喜功，文旅项目就变成政绩大比拼。“从市场需求、发展前景、盈利模式、运营模式上缺乏通盘周全的考虑，虽然项目做得很大，但有可能出现贵州独山水司城这样的政绩项目。毕竟在任领导只管五年。”
